dr hab. Ryszard Piotrowski, prof. UW                                                             17 stycznia 2022 r.

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytetu Warszawskiego

Opinia o zgodności z Konstytucją RP rozwiązania prawnego powodującego obniżenie świadczenia świadczeniobiorcom, których emerytury wynoszą powyżej 4,1 – 4,2 tys. zł netto 

Teza opinii:         Przedmiotowa ingerencja, zmieniająca na niekorzyść wyliczone świadczenie, jest niezgodna z preambułą oraz art. 2, art. 32, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 

Uzasadnienie: 

1.     Problem dotyczy niezastosowania wobec emerytów z długim stażem ulgi przysługującej pracownikom zatrudnionym na etacie. W konsekwencji emeryci, którzy najdłużej pracowali – np. ponad 40 lat – i otrzymują świadczenie powyżej 4,1 – 4,2 tys. zł netto, będą dotknięci obniżeniem świadczenia. Problem ten znalazł odzwierciedlenie w   wystąpieniu Wiceministra Finansów J. Sarnowskiego na posiedzeniu Komisji Budżetu i Finansów Publicznych Senatu RP. Ustosunkowując się do wypowiedzi[1] przedstawiciela OPZZ w sprawie niestosowania ulgi dla klasy średniej wobec emerytów otrzymujących świadczenie powyżej 5 tysięcy zł, Wiceminister stwierdził: „W przypadku emerytów mamy do czynienia po prostu z inną konstrukcją klina podatkowego. Oni tak długo, jak długo nie pracują równolegle do osiągania emerytury, po prostu nie płacą składek emerytalnych. Tak, że przełożenie na nich ulgi dla klasy średniej oznaczałoby konieczność stworzenia oddzielnego algorytmu i również podjęcia pewnych założeń, które sprawiałyby, że ten system byłby jeszcze trudniejszy, jeszcze bardziej skomplikowany. Tak, że biorąc pod uwagę fakt, że już teraz ponad 90,4% emerytów na tych zmianach korzysta, nie podjęliśmy się tego bardzo trudnego ćwiczenia”[2].

        Obniżenie przyznanych już świadczeń w istniejących okolicznościach jest niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych, która musi być przestrzegana w demokratycznym państwie prawnym. W myśl tej zasady prawo słusznie nabyte nie może być odebrane albo w niekorzystny sposób zmodyfikowane[3]. Jednakże zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Należy zatem ustalić, czy chroni ona emerytów znajdujących się w sytuacji, której dotyczy przedmiotowa ingerencja, czy też należy przyjąć, że w zgodzie z zasadą ochrony praw nabytych można obniżać świadczenia już przyznane. Wymaga to kompleksowej oceny problemu obniżenia świadczeń świadczeniobiorcom, których emerytury wynoszą powyżej 4,1 – 4,2 tys. zł netto. 

2.     Z art. 8 Konstytucji, w myśl którego ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem, wynika obowiązek wykładni każdego jej przepisu zgodnie z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz w dobrej wierze. W przypadku przedmiotowego przepisu obowiązek ten wymaga w szczególności uwzględnienia zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, zasady dobra wspólnego, zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości, a zasady ochrony wartości konstytucyjnych, do których należy ochrona równowagi budżetowej i stanu finansów publicznych, przy założeniu, że „ochrona tych wartości nie ma charakteru ani absolutnego, ani też przeważającego w stosunku do innych wartości konstytucyjnych”[4].

Według Trybunału Konstytucyjnego „zachowanie równowagi budżetowej, mimo że nie wyrażone wprost w konkretnym przepisie Konstytucji, stanowi samodzielną wartość konstytucyjną, podlegającą ochronie”[5]. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 216 i art. 220 Konstytucji, w myśl którego Sejm nie może ustalić większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej, a ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa,  powiązane z jej art. 1, uznającym Rzeczpospolitą za dobro wspólne wszystkich obywateli, nakazują uznać zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwy stan finansów publicznych za wartości konstytucyjnie chronione[6]. Trybunał Konstytucyjny za wartość podlegającą ochronie uznał również przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużeniu[7] i podkreślał, że wszystkie te wartości w hierarchii dóbr konstytucyjnych sytuują się bardzo wysoko, bo od ich realizowania w życiu publicznym zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych problemów[8].

 Zgodnie z tym stanowiskiem „Pomimo że państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw i wolności, to nie można zapominać, że musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego”[9]. Zarazem też „ustawodawca nie może tworzyć takiego normatywnego układu odniesienia, który prowadziłby ze swej natury do osłabienia możliwości zapewnienia maksymalnych w danej sytuacji możliwości ochrony życia i zdrowia[10].

Zachowanie równowagi budżetowej niewiele jednak społeczeństwu przyniesie w niekorzystnej sytuacji gospodarczej, skoro właśnie zachowanie tej równowagi oraz właściwego stanu finansów publicznych wyznacza granice urzeczywistniania wyrażonych w Konstytucji praw i gwarancji socjalnych, stanowiąc samodzielnie przesłankę mogącą uzasadniać ich ograniczenie po to, by mogły być w ogóle realizowane, choćby w niewielkim zakresie[11]. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „w warunkach recesji gospodarczej (…) państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych”[12]. Jak obszernie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 1/12, ze względu na konieczność utrzymania równowagi budżetowej i zdolności państwa do wywiązywania się z jego obowiązków, Trybunał Konstytucyjny dopuszczał zarówno ingerencję w sferę praw nabytych[13], jak ustanowienie przepisów niekorzystnie ingerujących w treść ukształtowanych stosunków prawnych[14], a także mniej korzystne zasady waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych[15]. Trybunał Konstytucyjny przyznawał zachowaniu równowagi budżetowej pierwszeństwo przed ochroną praw nabytych w odniesieniu do przejściowego zniesienia indeksacji i waloryzacji wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej[16], zawieszenia podwyżki płac pracowników państwowych szkół wyższych[17], ograniczenia uprawnień kombatanckich[18], zawieszenia wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych[19], ograniczenia uprawnień gwarantowanych w dawnym systemie emerytalno-rentowym[20] oraz ograniczenia lub zniesienia ulg podatkowych[21], a także przejściowego ograniczenia subwencji dla partii politycznych[22], jak również zmniejszenia wynagrodzeń sędziów[23]. Praktyka orzecznicza wskazuje, że konstytucyjne reguły wyznaczające granice długu publicznego są przez Trybunał respektowane w sytuacji konfliktu między ograniczaniem długu publicznego a prawami do korzystania ze środków publicznych[24].

3.     W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazł wyraz pogląd, zgodnie z którym „funkcja gwarancyjna przepisów (…) nie może (…) wyrażać się w tym, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa”, a „przed ustawodawcą staje (…) wówczas problem sprawiedliwego rozłożenia skutków tych niepowodzeń na poszczególne grupy obywateli”[25]. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki do ograniczania wydatków ze względu na niepowodzenia państwa, to rozłożenie skutków tych niepowodzeń, niezależnie od ich przyczyn, w ten sposób, że owe skutki obciążą część emerytów, powinno odpowiadać zasadzie sprawiedliwości. Art. 1 Konstytucji, w myśl którego Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym jej obywateli, wymaga podziału wspomnianych obciążeń adekwatnego do możliwości ich udźwignięcia, w szczególności przez emerytów. Zasada sprawiedliwości społecznej, wyrażona w art. 2 Konstytucji, wyklucza akceptację rozwiązania polegającego na obniżeniu słusznie nabytych świadczeń emerytalnych, zwłaszcza z tego względu, że wymagałoby to „stworzenia oddzielnego algorytmu i również podjęcia pewnych założeń, które sprawiałyby, że ten system byłby jeszcze trudniejszy, jeszcze bardziej skomplikowany”[26].

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „treść zasady sprawiedliwości jest jednak bogatsza niż zasady równości. Z jednej bowiem strony wyznacza ona obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych oraz zakazując równego traktowania podmiotów nierównych, z drugiej zaś wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, polegające na nakazie ochrony i realizacji szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej i bezpieczeństwa socjalnego”[27]. Z tego punktu widzenia narażenie bezpieczeństwa socjalnego emerytów jest równoznaczne z naruszeniem zasady sprawiedliwości.

Według Trybunału Konstytucyjnego „zastosowanie zasady sprawiedliwości społecznej nie dopuszcza nadmiernego (drastycznego) różnicowania sytuacji życiowej członków społeczeństwa należących do różnych grup społecznych; przewiduje proporcjonalne (adekwatne) wynagrodzenie zasług (pracy); zapewnia wszystkim obywatelom zbliżone szanse rozwoju; gwarantuje pomoc władz publicznych w zaspokajaniu elementarnych potrzeb tym, którzy sami nie są w stanie ich zaspokoić. Realizacja tych zasad zakłada dopuszczalność interwencji państwa w stosunki społeczno-gospodarcze w interesie słabszych podmiotów”[28]. Obniżanie świadczeń emerytalnych w przedmiotowym przypadku nie jest działaniem w interesie słabszych podmiotów.

Narusza zasadę sprawiedliwości społecznej arbitralne ignorowanie znaczenia konsekwencji opłacania składek przy obniżaniu świadczeń. W tym kontekście należy stwierdzić, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego „ubezpieczenie społeczne jest formą zabezpieczenia społecznego, opartą na zasadach przymusu, powszechności, wzajemności, nadto – na obowiązku płacenia składek i na roszczeniowym charakterze świadczeń. Dla ochrony praw emerytalno-rentowych szczególne znaczenie ma zasada wzajemności. Świadczenia emerytalno-rentowe są przedmiotem praw, nabytych przez ubezpieczonego w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest odpowiedni staż pracy, z czym wiąże się fakt opłacania składek przekazywanych na fundusz ubezpieczeniowy.

Więź między wkładem pracy pracownika a gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę materialną prawa do świadczeń, a zarazem – zasadniczy argument na rzecz ochrony tych praw. Z zasadą wzajemności ściśle wiąże się wymóg zachowania proporcji między wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego tak rozumiana zasada proporcjonalności nie wyklucza ograniczania rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek. Wysokość świadczeń nie powinna jednak odbiegać nadmiernie od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych[29]”.

Według Trybunału Konstytucyjnego „prawo do zabezpieczenia społecznego zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie. Prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest zatem związane z systemem składek ubezpieczeniowych i z odpowiednim okresem ubezpieczenia. Niespełnienie ustawowych wymogów odnoszących się do ubezpieczenia wyklucza skorzystanie ze świadczeń. Stanowi to o istocie instytucji ubezpieczenia. Pozostaje też w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej, a to ze względu na wyraźną współzależność pomiędzy wysokością i czasem opłacania składek ubezpieczeniowych a powstaniem i wysokością prawa do świadczenia”[30]. Skoro sprawiedliwe jest uwzględnienie wysokości i czasu opłacania składek w wysokości świadczenia, to niesprawiedliwe jest obniżenie świadczenia niezależnie od wymienionych przesłanek jego ustalenia, zwłaszcza, że dotyczy to części emerytów.

Wzgląd na skomplikowanie rozwiązań koniecznych do zastosowania dla uniknięcia obniżania świadczeń nie uzasadnia obniżenia świadczeń w świetle zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych”[31]. Obniżanie świadczeń emerytalnych ze względu na potrzebę uniknięcia opracowania skomplikowanych rozwiązań jest niezgodne z Konstytucją, ponieważ nie sprzyja rzetelności i sprawności działania w zakresie zabezpieczenia społecznego. Powinnością władzy publicznej, wynikającą z art. 67 ust. 1 Konstytucji, jest zagwarantowanie obywatelom prawa do zabezpieczenia społecznego „po osiągnięciu wieku emerytalnego”, w zakresie i formach określonych przez ustawodawcę, który jednak ma obowiązek respektowania w najwyższym możliwym stopniu reguł konstytucyjnych.

Z przytoczonej wypowiedzi Wiceministra Finansów wynika, że skoro „ponad 90,4% emerytów na tych zmianach korzysta”, to „nie podjęliśmy się tego bardzo trudnego ćwiczenia”[32], które miało zapobiec niekorzystnemu obniżeniu świadczeń pozostałych emerytów. Jednakże praktyka odpowiadająca temu założeniu narusza zasadę równości. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP „Wszyscy są wobec prawa równi.. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Stosownie do art. 32 ust. 2 Konstytucji RP „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.

Trybunał Konstytucyjny, interpretując wymieniony przepis ustawy zasadniczej, zwracał uwagę, że stanowi on całość normatywną. Jego ustęp 1 formułuje w sposób ogólny zasadę równości jako normę konstytucyjną adresowaną do wszelkich organów władzy publicznej – zarówno do organów stosujących prawo jak i do organów stanowiących prawo. Z kolei ustęp 2 precyzuje bliżej znaczenie konstytucyjnej zasady równości. Wyraża uniwersalny charakter zasady równości i określa bliżej granice dopuszczalnych różnicowań podmiotów prawa. W myśl tego przepisu żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla różnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty.

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika „nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna.

Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczac naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych”[33].

 W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany jest pogląd, że „ustawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody w regulowaniu życia społeczno-gospodarczego. W odniesieniu do zasady równości oznacza to, że wybór kryteriów różnicowania w poszczególnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego należy do ustawodawcy. Prawodawca, nakładając obowiązki lub przyznając określone uprawnienia, nie może jednak określac kręgu podmiotów objętych tymi obowiązkami lub uprawnieniami w sposób dowolny. Ustanowione obowiązki oraz przyznane uprawnienia powinny – w miarę możliwości – obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną wspólną cechą istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od zakazu różnicowania podmiotów podobnych muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez przedstawione wyżej kryteria dopuszczalnego różnicowania tych podmiotów”[34].

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej”[35].

W świetle przytoczonych interpretacji Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie różnicujące emerytów na tych, których świadczenia nie zostaną obniżone i tych, którzy będą mieli niższe emerytury, jest niedopuszczalnym odstępstwem od zasady równości. Obniżenie świadczeń grupie emerytów prowadzi do różnicowania podmiotów podobnych. Wspólną cechą istotną jest przecież w tym przypadku nabycie uprawnienia do uzyskania świadczenia, a zatem wszyscy, którzy takie uprawnienie nabyli powinni otrzymywać przysługujące im świadczenie. Ograniczenie świadczenia w stosunku do części świadczeniobiorców stanowi dyskryminację tej grupy.

4.     Pozbawienie emerytów prawa do części należnego im świadczenia nosi jednocześnie znamiona arbitralnego naruszenia prawa do ochrony własności i innych praw majątkowych, wynikającego z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prawo świadczeniobiorcy do przysługującego mu świadczenia jest bez wątpienia prawem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W myśl art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ochroną, wynikającą z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, objęte są „wszystkie prawa majątkowe przysługujące jednostce, w tym prawo własności i prawo dziedziczenia. Otwarta formuła przepisu wskazuje, że ustrojodawca objął konstytucyjną gwarancją szeroki katalog praw majątkowych”[36]. Ochrona praw majątkowych, zdaniem Trybunału, „nie ma jednak charakteru bezwzględnego − prawodawca może zróżnicować zakres lub środki ochrony, ale działanie takie musi mieć racjonalne uzasadnienie, być proporcjonalne i znajdować oparcie w innych konstytucyjnie chronionych wartościach”[37].

Według Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności – statuowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego dopuszczalne są jedynie ograniczenia „konieczne w demokratycznym państwie” – ustanawia „przesłanki ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Część z nich ma charakter formalny (dotyczy ustawowej formy wprowadzenia ograniczeń), część zaś − materialny (dotyczy meritum wprowadzonych ograniczeń). Przesłanką materialną jest konieczność danego ograniczenia w demokratycznym państwie dla zapewnienia jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ocena spełnienia konstytucyjnych wymogów ograniczenia praw i wolności przeprowadzana jest z użyciem „testu proporcjonalności”, pozwalającego odpowiedzieć na pytania, czy: po pierwsze, wprowadzona regulacja wywoła zamierzone skutki, po wtóre, jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, i po trzecie, czy jej efekty są proporcjonalne do ciężarów nałożonych na obywateli”[38].

W przedmiotowym przypadku ograniczenie praw emerytów nie spowoduje skutków uzasadniających zmniejszenie świadczeń w demokratycznym państwie prawnym, w którym ograniczenie praw może mieć miejsce tylko dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Nawet jeśli uznać, że zmniejszenie emerytur służy ochronie równowagi budżetowej nieodzownej dla bezpieczeństwa państwa, to objęcie ograniczeniem wskazanej grupy emerytów nie może spowodować skutku mającego znaczący wpływ na zachowanie równowagi budżetowej. A zatem przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego nie znajdzie zastosowania. Pozostałe przesłanki, potencjalnie usprawiedliwiające zmniejszenie świadczeń, są w tym przypadku irrelewantne. Wprowadzone ograniczenie nie spowoduje zatem skutków, które można by uznać za zamierzone z punktu widzenia konstytucyjnego katalogu przyczyn dopuszczalnego ograniczenia praw. Z tego też powodu nie można zidentyfikować interesu publicznego, któremu ograniczenie miałoby służyć, skoro nie może znaleźć zastosowania przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest bowiem zdefiniowane właśnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Efekty zmniejszenia świadczeń, jeśli są to według przytoczonej wypowiedzi przedstawiciela rządu pożytki związane z uniknięciem skonstruowania skomplikowanego rozwiązania[39], nie pozostają w proporcji do ciężaru nałożonego na świadczeniobiorców. W tym przypadku dobro poświęcane, a więc prawa majątkowe emerytów, przewyższa dobro chronione, jeśli jest nim unikanie trudności w funkcjonowaniu administracji rządowej.

5.     Według Trybunału Konstytucyjnego „stosunek ubezpieczeniowy opiera się na zasadzie zaufania”[40]. Zdaniem Trybunału ubezpieczony ma świadomość, że „po spełnieniu określonych warunków i po upływie określonego czasu lub po zaistnieniu innego ryzyka ubezpieczeniowego otrzyma określone świadczenia”[41]. Jednak „poziom świadczeń z ubezpieczeń społecznych uzależniony jest od dostępnych środków finansowych. Państwo winno podejmować działania, które zapewnią środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych. Musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Podejmowane przez państwo działania, mające na celu zapewnienie środków finansowych na ubezpieczenia społeczne, mają więc swoje granice. Ubezpieczony musi liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych i w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może zostać zmuszone do zmiany obowiązujących regulacji prawnych na niekorzyść ubezpieczonych, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych”[42].

Niezależnie od dopuszczalności ograniczeń muszą one odpowiadać konstytucyjnym wymaganiom dotyczącym ochrony praw nabytych, określonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zakazującym stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym.

Oceniając konstytucyjność określonego rozwiązania prawnego z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych należy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, przedmiotem gwarancji wynikających z omawianej zasady jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidulanego aktu organu władzy czy wprost na podstawie ustawy, z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto – zgodnie z ustawą – przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Po drugie, podkreślić należy, że z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. W pewnych jednakże przypadkach (zwłaszcza z dziedziny ubezpieczeń społecznych) orzecznictwo uznało za dopuszczalne objęcie tą ochroną tzw. praw tymczasowych (ekspktatyw), czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo (tym bardziej aktu – stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie istotne przesłanki warunkujące nabycie tego prawa. Ochronie tego rodzaju podlegają jednak jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Po trzecie, ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Możliwe są zatem odstępstwa od niej, przy czym ocena dopuszczalności odstępstw może być dokonana na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności”[43]. Według Trybunału ocena dopuszczalności ograniczeń praw podmiotowych „wymaga zatem rozważenia: 1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych; 2) czy nie zachodzi możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; 3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych; 4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji”[44].

Z całokształtu okoliczności wynika, że obniżenie świadczeń tym świadczeniobiorcom, których emerytury wynoszą powyżej 4,1 – 4,2 tys. zł netto jest niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych. Ograniczenie praw nabytych nie znajduje podstawy w wartościach konstytucyjnych, a w szczególności nie jest niezbędne do zachowania równowagi budżetowej, skoro stanowi element reformy systemu podatkowego, nie zaś fragment obniżania wydatków budżetowych mającego na celu zachowanie równowagi budżetowej, co mogłoby uzasadniać ograniczenie praw nabytych. Ponadto obniżenie świadczeń stanowi – jak to wynika z przytoczonej wypowiedzi przedstawiciela rządu – rezultat trudności w opracowaniu odpowiedniego rozwiązania pozwalającego uniknąć obniżki[45]. Nie jest zatem możliwe zidentyfikowanie wartości konstytucyjnej pozwalającej uzasadnić ograniczenie praw nabytych, a tym samym nie można wskazać wartości, której przysługuje pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych. Przeciwnie, obniżenie świadczeń jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości, równości, a także zasadą rzetelności i sprawności w działaniu instytucji publicznych.

 Nie podjęto niezbędnych działań mających na celu zapewnienie emerytom warunków przystosowania się do nowej regulacji. Obniżenie świadczeń jest konsekwencją nieproporcjonalnego władczego rozstrzygnięcia stanowiącego przejaw arbitralizmu, wykluczonego w demokratycznym państwie prawnym, którego fundamentem jest zakaz arbitralizmu w działaniu państwa[46].

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw nabytych nie zakazuje prawodawcy wprowadzania zmian w przepisach prawnych, „nawet takich, które skutkowałyby pogorszeniem sytuacji adresatów prawa, o ile przemawia za tym inna wartość konstytucyjna, której w danych okolicznościach należy przyznać pierwszeństwo”[47]. Wartością tą jest w szczególności „konieczność zachowania równowagi budżetowej i zapobieganie nadmiernemu zadłużeniu państwa”[48]. Wzgląd na ochronę tej wartości, nie znajdujący przecież zastosowania w przedmiotowej sprawie w świetle powołanej wypowiedzi przedstawiciela rządu[49], nie uzasadnia jednak ignorowania innych wartości konstytucyjnych, znajdujących odzwierciedlenie w ustawie zasadniczej.

5.     Z powyższych względów należy uznać tezy opinii za uzasadnione.

[1] Zapis stenograficzny z posiedzenia Komisji Budżetu i Finansów Publicznych 20 października 2021 r., s. 26.

[2] Op. cit., s. 49.

[3] Por. L, Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2020, s. 79.

[4] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 47/01.

[5] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 36/07.

[6] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/00.

[7] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 40/02.

[8] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 36/07.

[9] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 21/01.

[10] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 20/99.

[11] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 30/03.

[12] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 9/05.

[13] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. Kp 6/09

[14] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 22/96.

[15] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 9/05.

[16] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 32/02.

[17] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 15/03.

[18] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 12/02.

[19] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 23/03.

[20] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 15/01.

[21] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 47/01.

[22] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K p 6/09.

[23] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 1/12.

[24] Por. R. Piotrowski: Uwagi o prawnym znaczeniu konstytucyjnego zakazu nadmiernego zadłużania państwa, „Studia Iuridica” nr 86/2020, s. 227 i nast.

[25] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. P 1/95.

[26] Tak Wiceminister Finansów J. Sarnowski, por. przyp. 2.

[27] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/12.

[28] Ibidem.

[29] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 5/99.

[30] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 30/03.

[31] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 14/03.

[32] Op. cit., s. 49.

[33] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 10/01.

[34] Ibidem.

[35] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 13/02.

[36] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 33/99.

[37] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 10/05.

[38] Tak przykładowo w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 11/98.

[39] Por. przyp. 2.

[40] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 14/91.

[41] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 5/99.

[42] Ibidem.

[43] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 32/02.

[44] Ibidem.

[45] Por. przyp. 2.

[46] Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 32/04.

[47] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 1/12.

[48] Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroków w sprawach o sygn. Kp 6/09, K 21/01.

[49] Por. przyp. 2.